【NIFD季報】農業(yè)保險助力農業(yè)強國建設——2023Q1中國保險業(yè)運行

作者：國家金融與發(fā)展實驗室 來源： 頭條號 72006/21

報告負責人■閻建軍 國家金融與發(fā)展實驗室保險與發(fā)展研究中心主任報告執(zhí)筆人■閻建軍 國家金融與發(fā)展實驗室保險與發(fā)展研究中心主任■吳學明 中華聯(lián)合保險集團研究所副所長■邱 劍 中華聯(lián)合保險集團研究所高級主管摘要■2023年中央一號文件于2月13

標簽：

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報告負責人

■閻建軍 國家金融與發(fā)展實驗室保險與發(fā)展研究中心主任

報告執(zhí)筆人

■閻建軍 國家金融與發(fā)展實驗室保險與發(fā)展研究中心主任

■吳學明 中華聯(lián)合保險集團研究所副所長

■邱 劍 中華聯(lián)合保險集團研究所高級主管

摘要

■2023年中央一號文件于2月13日發(fā)布，文件首次提出“加快建設農業(yè)強國”。我國農業(yè)保險在護航農業(yè)強、農民富和農村美方面發(fā)揮了積極作用，2022年保費規(guī)模1192億元，為1.67億戶次農戶提供風險保障5.46萬億元。

■我國農業(yè)面臨內外部環(huán)境重大變化、極值天氣的不確定性、以及快速城鎮(zhèn)化下農業(yè)產業(yè)劇烈調整等帶來的挑戰(zhàn)，農業(yè)保險仍然不能滿足農業(yè)強國建設提出的新要求，還需強基礎、補短板。一是補齊發(fā)展定位上的短板，更好地發(fā)揮農業(yè)保險提升農業(yè)產業(yè)韌性、提高農業(yè)競爭能力等方面的功能；二是補齊政策實施層面的短板，優(yōu)化現(xiàn)有的財政補貼結構；三是補齊農業(yè)保險服務領域方面的短板，強化糧食和土特產供給保障；四是補齊農村金融融合發(fā)展短板，建立中國特色的現(xiàn)代農業(yè)農村金融機制；五是補齊巨災風險管理建設短板，建立健全農業(yè)大災風險分散體系。

■推動農業(yè)保險的高質量發(fā)展，在提高覆蓋面和保障程度同時，更要提質增效，提升農業(yè)保險的惠民性、社會性、專業(yè)性和精準性。

目錄

一、農業(yè)保險在農業(yè)強國建設中發(fā)揮了重要作用

二、在農業(yè)強國建設中亟需加強農業(yè)保險薄弱環(huán)節(jié)

三、優(yōu)化農業(yè)保險發(fā)展取向

報告正文

2023年中央一號文件于2月13日發(fā)布，文件首次提出“加快建設農業(yè)強國”。農業(yè)強國建設過程中面對的風險是多元和復雜的，需要全面統(tǒng)籌和綜合管理，尤其對于專司農業(yè)風險管理的農業(yè)保險而言，提出了更多更高的要求。面對新任務，需要提高對農業(yè)復雜風險的認知，從農業(yè)風險管理角度開展頂層設計，加強政策、補貼和保險三支柱，高質量發(fā)揮農業(yè)保險促進農業(yè)收入穩(wěn)定功能，織牢織密農業(yè)安全保障網。

一、農業(yè)保險在農業(yè)強國建設中發(fā)揮了重要作用

我國農業(yè)保險發(fā)展取得了重要成就，已成為全球最重要農業(yè)保險市場之一，初步走出一條中國特色農業(yè)保險發(fā)展之路，其發(fā)展理念、體制機制、政策取向都發(fā)生了深刻的變革，在護航農業(yè)強、農民富和農村美方面發(fā)揮了積極作用。

? 健全體制機制，政策效能顯現(xiàn)。政府各部門協(xié)同發(fā)力，不斷健全農業(yè)保險制度體系，以《農業(yè)保險條例》為核心，以財政部門為主導，初步構建了有中國特色農業(yè)保險“四梁八柱”，農業(yè)保險成為國家惠農政策的基本組成元素。

2007年以來，中央財政補貼政策范圍和力度不斷加大，形成了針對糧食作物、重要農產品和以獎代補地方優(yōu)勢農產品的財政補貼政策體系。2022年，中央財政撥付農業(yè)保險保費補貼434.53億元，同比增長30.3%，財政支持對農業(yè)保險發(fā)展起到關鍵作用，財政補貼的操作制度進一步完善。政府有關部門大力推動行業(yè)基礎設施建設，打造全國農業(yè)保險數(shù)據(jù)信息平臺，構建專業(yè)大災風險分散機制。

? 提標增品擴面，農險發(fā)展邁向新高度。農業(yè)保險是政策性險種，中央財政對農業(yè)保險的補貼政策逐步從地域上實現(xiàn)全覆蓋，在品種上對農業(yè)產業(yè)覆蓋深度不斷提升。例如，糧食作物的保險覆蓋面積超過80%，重要農作物實現(xiàn)保險全覆蓋，由“?；尽⒈３杀尽毕颉氨r格、保收入”升級，從低保障向穩(wěn)收入全面提質，保險保障額度呈走高態(tài)勢。三大主糧保障金額從200元上升到800元左右，能繁母豬的保額從500元上升到1000元左右。

圖1 2019年-2022年中國農業(yè)保險保費收入及保險保額

數(shù)據(jù)來源：萬德Wind，2022年農業(yè)保險保額根據(jù)財政部口徑調整

? 市場運作可持續(xù)，開創(chuàng)農村金融新模式。保險主體競爭有序，當前經營農業(yè)保險公司從2007年的6家增長到目前的39家，綜合性和專業(yè)化保險主體參與度越來越高。農業(yè)保險的市場服務能力和水平不斷進步，全國建成農業(yè)保險基層服務網點40萬個，基層服務人員近50萬人，覆蓋所有縣域及鎮(zhèn)和95%以上的村，在金融服務“三農”中居于領先地位。據(jù)統(tǒng)計，農業(yè)保險電子化服務觸達80%參保農戶。保險行業(yè)通過專業(yè)建設、科技賦能和創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)承保理賠和風險減量管理融合，打造“保險+信貸+期貨+基金+擔保+抵押”等農村綜合金融試點改革模式，豐富農村金融供給，為實現(xiàn)產業(yè)有支持、民生有保障、生態(tài)有涵養(yǎng)的鄉(xiāng)村振興做出貢獻。國家惠農領域的監(jiān)管力度不斷加強，財政、農業(yè)、保險、審計、監(jiān)察和紀委等部門強化日常和專項監(jiān)督、檢查和監(jiān)管，市場秩序和合規(guī)水平逐步提升。

? 發(fā)揮普惠作用，提升可及性。2022年，我國農業(yè)保險實現(xiàn)保費規(guī)模1219億元，同比增長25%，為1.67億戶次農戶提供風險保障5.46萬億元，保險深度超過500元每戶，保險密度超過1%，實現(xiàn)了既定的發(fā)展目標，當前農業(yè)保險日益成為廣大農戶“定心丸”和農業(yè)生產“穩(wěn)定器”。通過“五公開、三到戶”，農戶知曉農險，信任農險，參與農險，農險覆蓋了90%以上的農戶。農戶保險意識增強，保障顯著提高，災害補償提升，獲得感和滿意度增加。在近年來的新疆風災、東北旱災、南方寒露風、江浙滬臺風、河南特大暴雨、長江中上游特大干旱等重大災害中，農業(yè)保險均發(fā)揮了重要作用。

? 精準幫扶顯成效，開辟農村治理新途徑。金融扶貧，保險先行。精準扶貧八年來，累計為2.3億戶次建檔立卡貧困戶及低收入人群提供了3.5萬億元保障，推出1200多個專屬扶貧產品，為幫扶地區(qū)專門減免保費，提高保障水平，創(chuàng)新扶貧保、防貧保、鄉(xiāng)村振興保一系列管理型綜合產品，農業(yè)保險成為了推動農業(yè)發(fā)展、防范農戶因災致貧返貧的重要選項。農業(yè)保險實現(xiàn)了精準自助、防災減損和增信功能融合，探索出保障幫扶、駐點幫扶、產業(yè)幫扶、智志雙扶、增信幫扶、“保險+期貨”幫扶等新模式，涌現(xiàn)出精準扶貧典型案例。保險業(yè)在農業(yè)農村風險管理、糧食安全保障、支持高標準農田建設和完善農村社會保障體系等方面進行了多方位探索，開展政策性巨災保險、農房保險、農機保險、基礎設施保險以及農村低保人群補充保險試點，成為穩(wěn)定三農、完善農村治理的重要抓手。

二、在農業(yè)強國建設中亟需加強農業(yè)保險薄弱環(huán)節(jié)

農業(yè)保險發(fā)展雖然形勢向好，成效顯著，但仍然不能滿足農業(yè)強國建設提出的新要求。我國農業(yè)面臨內外部環(huán)境重大變化、極值天氣的不確定性、以及快速城鎮(zhèn)化下農業(yè)產業(yè)劇烈調整等帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，更需要統(tǒng)籌治理農業(yè)綜合風險，構建持續(xù)穩(wěn)健高效運作的農業(yè)安全保障體系，農業(yè)保險作為農業(yè)安全保障體系的重要組成部分，仍需強基礎、補短板。

1. 補齊發(fā)展定位上的短板，不斷發(fā)揮農業(yè)保險在建設農業(yè)強國中的功能。就傳統(tǒng)功能看，農業(yè)保險是有效管理農業(yè)風險的市場手段，是世貿組織鼓勵的惠農政策的重要組成部分。

在農業(yè)強國建設過程中，農業(yè)保險可發(fā)揮四方面的功能，一是提升農業(yè)產業(yè)韌性，通過對農業(yè)風險的準確計量并有效實施風險減量管理，使我國農業(yè)能夠承受住極端天氣和重大自然災害沖擊，承受國外市場供給沖擊，提升農業(yè)供給保障能力；二是提升農業(yè)競爭能力，為新型農業(yè)經營主體的規(guī)?；洜I保駕護航，平滑經營收入和穩(wěn)定信用評級，吸引社會資本進入農業(yè)領域，促進農業(yè)再生產的擴大和產業(yè)化的加深；三是促進農業(yè)生產經營專業(yè)化和科技進步。把自然災害風險、價格風險以及儲運配送領域風險等轉移給保險機構，農業(yè)生產者和農產品加工企業(yè)專注于消費者需求和改進生產工藝，專注于管理農業(yè)技術研發(fā)風險；四是強健農業(yè)經營體系，農業(yè)保險保障范圍從糧食作物向糖料油料作物、大豆、特色農產品、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)等擴展，補貼品種擴大至種、養(yǎng)、林三大類，延長了農業(yè)價值鏈，新型農業(yè)經營主體和傳統(tǒng)小規(guī)模農戶都能夠分享收益。

2. 補齊政策實施層面的短板，優(yōu)化現(xiàn)有的財政補貼結構。服務農業(yè)發(fā)展不平衡現(xiàn)實，優(yōu)化農業(yè)保險的地方政策性補貼的結構。一是強化農業(yè)占比較大市縣的財政補貼力度，尤其是加大對農業(yè)大縣、重點幫扶縣、深度幫扶區(qū)域的補貼配套；二是強化支持農產品調出省的補貼力度，農業(yè)大省和農產品調出省等享受更多優(yōu)惠補貼比例，鼓勵地方政府強化糧袋子菜籃子工作的積極性；三是強化小農與規(guī)模性經營的分類補貼力度，按照基本保障和收入保障的分層保險需要，建立農業(yè)保險廣覆蓋的基本保障機制，對于基本保障可以免除農戶自繳部分保費，對于收入保障部分可以強調自主自愿；四是強化補貼資金的結算力度，在補貼資金劃撥方面減少層級，在滿足條件的前提下，統(tǒng)一由省級財政將各級財政配套的資金劃撥至保險公司，防范尋租并提高補償效率，降低資金風險。

3. 補齊農業(yè)保險服務領域方面的短板，強化糧食和土特產供給保障。做好布局和規(guī)劃，在大食物安全觀下加強全農業(yè)風險管理體系建設，實現(xiàn)財政補貼全面覆蓋農業(yè)農產品。一是保障好糧食安全，落實穩(wěn)產保供底線思維，在三大主糧作物、豆類及油料等十六大類中央補貼型險種全覆蓋，形成基本保障和補充保障相結合的機制，不斷提升保障水平；二是強化土特產農產品的保險以獎待補機制，以保障成本為出發(fā)點，增品提標擴面，力爭全面覆蓋地方農業(yè)特色產業(yè)，確保簡單再生產可持續(xù)，確保對重大災害風險的普惠制補償效能，穩(wěn)步推動農民增收。

4. 補齊農村金融融合發(fā)展短板，建立中國特色的現(xiàn)代農業(yè)農村金融機制。針對農業(yè)經營風險和信用風險普遍較高的現(xiàn)狀，降低農村金融融資成本，引導資本投入，推動農村金融創(chuàng)新，一是發(fā)揮保險增信作用，強化風險的分類管理力度，推動一體化的保單質押功能，實現(xiàn)專業(yè)化的增信機制與金融服務的融合，放大資金效能，降低風險管理成本；二是推廣深化農業(yè)保險+期貨+信貸+擔保等融合機制，在協(xié)保機制、信息系統(tǒng)和線上線下風控融合方面形成服務范例，更好的實現(xiàn)農業(yè)金融服務的可得性和融合性，為農村金融改革提供更好路徑；三是強化農村信用機制一體化建設，把農業(yè)風險分散和管控納入農村征信體制中，進一步優(yōu)化財政金融政策，對農業(yè)財政補貼的質效和農村信貸資金獲取成本進行有效管理，對農業(yè)持續(xù)經營提供支持。

5. 補齊巨災風險管理建設短板，建立健全農業(yè)大災風險分散體系。客觀來看，農業(yè)遭受巨災的情形必然出現(xiàn)，隨著農業(yè)保險規(guī)模的逐步擴大，保險行業(yè)逐漸累積了高額風險，未雨綢繆之際，需要在當前農業(yè)保險機制方面構筑“防護堤”，加快建立由直接保險、再保險、大災風險基金和緊急預案構成的多層次相互銜接、有機配合的農業(yè)保險大災風險分散體系。一是加強直保公司保險準備金的有效管理，在日常經營中進一步集聚保險準備金；二是鼓勵地方政府探索區(qū)域農業(yè)大災風險分散機制的試點，有效提升對農業(yè)產業(yè)大災風險的應對能力；三是大力發(fā)展農業(yè)再保險，發(fā)揮好中國農業(yè)再保險公司政策性再保險功能，匯聚商業(yè)再保市場承保力量，承擔對大災風險的再保險分攤職能；四是開展多種巨災風險管理工具試點，建立農業(yè)大災多層次融資機制和核算體系，建立國家農業(yè)大災風險基金，探索巨災證券化機制；五是探索建立國家政策支持下的大災兜底機制，更加有效的發(fā)揮財政支持政策的導向作用，科學分層管理我國農業(yè)常規(guī)風險和巨災風險。

三、優(yōu)化農業(yè)保險發(fā)展取向

推動農業(yè)保險的高質量發(fā)展，在提高農業(yè)保險的覆蓋面和保障程度同時，更要提質增效。

1. 提升農業(yè)保險的惠民性。一是全面擴大農業(yè)保險的可及性，加快建設農業(yè)強國的關鍵是穩(wěn)定提高農業(yè)供給保障能力，應當加快推動農業(yè)保險供給側改革，實現(xiàn)政策性保險對區(qū)域、農業(yè)產業(yè)和經營主體的全覆蓋，提高財政補貼政策對農業(yè)產業(yè)和經營主體的普惠程度；二是提高農業(yè)保險保障程度，讓從事農業(yè)生產的經營者穩(wěn)定預期、穩(wěn)定生產、穩(wěn)定收入，根據(jù)不同農產品的成本收益機理，為可持續(xù)的農業(yè)生產提供相對穩(wěn)定的保障，實現(xiàn)由低保障向穩(wěn)收入的政策導向升級；三是進一步強化農業(yè)生產經營者（農戶）的參與度，提高滿意度，加強對于經營當中道德風險和逆向選擇問題的管理，更有效提升財政補貼的質效。

2. 提升農業(yè)保險的社會性。一是把制訂《農業(yè)保險法》提上日程。在農業(yè)保險服務農業(yè)強國建設和服務鄉(xiāng)村振興領域，需要調節(jié)的利益越來越復雜，矛盾越來越尖銳，探索制訂體系化的法律法規(guī)有一定的緊迫性。需要提高認識、統(tǒng)一思想，統(tǒng)籌規(guī)劃，通過立法將國家惠農支農強農政策的合力發(fā)揮出來，為農業(yè)構建強有力的安全保障網；二是要統(tǒng)籌農業(yè)大食物安全觀。創(chuàng)新政策支持下的農業(yè)保險供給體系，優(yōu)化農業(yè)產業(yè)鏈和供應鏈，優(yōu)化農業(yè)價值鏈，保障國家糧食安全，支持特色農業(yè)發(fā)展；三是建立社會協(xié)同機制，推進行政機制、市場機制和社團機制的互動協(xié)同治理，綜合施策，科學應對農業(yè)農村領域的生產風險、自然風險、資源風險、環(huán)境風險、市場風險、貿易風險及社會風險等，為農業(yè)農村復雜風險提供整合性解決方案。

3. 提升農業(yè)保險的專業(yè)性。在制定農業(yè)保險操作政策層面，要體現(xiàn)出農業(yè)風險管理的專業(yè)性，一是要體現(xiàn)分層的風險管理機制，做強普惠制保險保障的同時，加快建立專門的大災風險管理機制；二是要滿足不同生產經營模式的保障需求，兼顧到一般農戶、新型農業(yè)經營主體以及農業(yè)產業(yè)龍頭企業(yè)對農業(yè)保險不同需求；三是要遵循農業(yè)風險規(guī)律，加快建立農業(yè)風險區(qū)劃及費率動態(tài)調整機制，建立更加科學的保險條款設計和費率厘定機制；四是要創(chuàng)建更加公正公平的運營機制，利用信息化數(shù)字化技術優(yōu)化“五公開、三到戶”，強化標準合同、標準流程和服務規(guī)范，建立爭議處理機制，保障農業(yè)保險的最大誠信機制的有效落實；五是完善農業(yè)保險基礎設施。提升協(xié)保體系的質效，優(yōu)化保險機構遴選機制，強化風險控制及監(jiān)督管理機制，持續(xù)開展績效評價，有效提高農業(yè)保險的專業(yè)服務質效；六是遵循農村治理的規(guī)律，解決農業(yè)保險中信息不公開、不透明的問題，保障農戶知情權、降低企業(yè)運營成本、提升監(jiān)管有效性。

4. 提升農業(yè)保險的精準性。農業(yè)保險高質量發(fā)展的根本標志是精準高效，要實現(xiàn)數(shù)字化轉型，通過信息流動、數(shù)據(jù)共享和科技支撐建立風險量化管理的長效機制。一是建設好全國農業(yè)保險數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，集行業(yè)之力，建設好行業(yè)數(shù)據(jù)基礎設施，實現(xiàn)農業(yè)保險數(shù)據(jù)互通互聯(lián)，建立財政補貼按單結算的信息化服務機制，在財務、資金、業(yè)務方面實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合，為農業(yè)保險科學化運營管理提供精準全量的數(shù)據(jù)支撐；二是實現(xiàn)農業(yè)風險大數(shù)據(jù)共享共用。從農戶、標的和災損數(shù)據(jù)著手，保險數(shù)據(jù)、農業(yè)數(shù)據(jù)和風險數(shù)據(jù)全面融合和滲透，實現(xiàn)農業(yè)保險信息的可追溯可評價，最終精準統(tǒng)計到每個農戶（農業(yè)經營者）、每個農業(yè)產業(yè)、每個區(qū)域的風險情況，為國家大食物安全治理提供精準量化支撐；三是要在實務場景中實現(xiàn)科技賦能，利用好遙感、無人機和物聯(lián)網及人工智能等技術，打造“空天地”一體化數(shù)字科技平臺，賦能承保理賠等服務場景。

中國社會科學院國家金融與發(fā)展實驗室設立于2005年，原名“中國社會科學院金融實驗室”。這是中國第一個兼跨社會科學和自然科學的國家級金融智庫。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智庫型研究機構的基礎上，更名為“國家金融與發(fā)展實驗室”。2015年11月，被中國政府批準為首批25家國家高端智庫之一。

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