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[難點之一:現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管模式是否需要改革?難點之二:一股獨大的問題如何解決?難點之三:央企負責人的定性是什么?難點之四:國企活力的來源是什么?]

2014年已經(jīng)結束,2014年的國有資產(chǎn)管理體制改革是在缺乏總體方案的情況下落幕的。過去這一年,國資管理體制改革是在宏觀經(jīng)濟增速持續(xù)放緩、國企效益總體下降的情況下起步的,其改革進程始終和反腐風暴交織(特別是2014年上半年就有超過40名央企負責人腐敗問題暴露,嚴重的腐敗現(xiàn)象使國企監(jiān)管不到位和國企高管的收入問題成為社會關心的焦點),這種情況給原本按部就班的國資管理體制改革進程增加了些許復雜的因素和迫切性。

2014年國資管理體制改革進程

回顧一下,2013年11月12日《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》出臺后,國務院各部委紛紛研究落實出臺對口方案,國資委也不例外,積極投入改革方案的研究和擬定中。國資委網(wǎng)站新聞統(tǒng)計表明,截止到2014年10月份,國資委全面深化改革領導小組共召開14次全體會議和6次專題會議,研究決策內(nèi)容頗多(見表).

其中最引人注目的,是國資委出臺“四項改革”試點,2014年7月15日國資委新聞發(fā)言人彭華崗宣布:一是在國家開發(fā)投資公司、中糧集團有限公司開展改組國有資本投資公司試點;二是在中國醫(yī)藥集團總公司、中國建筑材料集團公司開展發(fā)展混合所有制經(jīng)濟試點;三是在新興際華集團有限公司、中國節(jié)能環(huán)保集團、中國醫(yī)藥集團總公司、中國建筑材料集團公司開展董事會行使高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權試點;四是在國資委管理主要負責人的央企中選擇2到3家開展派駐紀檢組試點。

新聞發(fā)布后,據(jù)筆者所知,不在此名單中的其他央企領導和員工多少有點不知所措:我們改什么?一些已經(jīng)整體上市或擁有多家上市公司的央企,或是已經(jīng)多年建立和運作董事會、監(jiān)事會制度的央企更覺茫然:混合所有制、國有資本公司試點與它們面臨的現(xiàn)實問題無關。有些央企雖然建立了所謂現(xiàn)代企業(yè)制度,但都是機構形式,有體無魂,實際運作效果并不好。而如果企業(yè)想自主改革,那諸多政策都需得到國資委的首肯才行。

而已在名單上的試點國企的改革,也讓人并未看出國資改革的目標何在,似乎陷于缺什么補什么的局面。

至于一些地方國資委則春江水暖鴨先知,在十八屆三中全會后,上海、廣東、四川等地很快出臺了多姿多彩的國企改革方案,一時百舸爭流,改革方案是八仙過海,各顯神通,營造了國企改革的大氛圍。

從國資委全面深化改革領導小組近一年的研究和措施來看,改革的深度和廣度似乎不負旗下189家央企所望。更為重要的是,國資委似并未主導這輪國資管理體制改革,頂層設計另有機構在負責。

2014年8月18日中央全面深化改革領導小組第四次會議審議《中央管理企業(yè)主要負責人薪酬制度改革方案》和《關于合理確定并嚴格規(guī)范中央企業(yè)負責人履職待遇、業(yè)務支出的意見》,這是中央深改小組審議的關于國資改革的首批文件。

緊接著8月29日中共中央政治局會議通過央企負責人薪酬制度改革方案。會議認為,要對不合理的偏高、過高收入進行調(diào)整。形成中央管理企業(yè)負責人與企業(yè)職工之間的合理工資收入分配關系,合理調(diào)節(jié)不同行業(yè)企業(yè)負責人之間的薪酬差距,促進社會公平正義。

從出臺的這兩個文件內(nèi)容看,更多關注的是央企負責人的反腐倡廉問題,為了消除社會對一些央企腐敗和壟斷企業(yè)職工收入過高的負面印象。

2014年11月初媒體報道,國務院成立國有企業(yè)改革領導小組,統(tǒng)籌國有企業(yè)改革,國企改革方案由國資委、發(fā)改委、財政部、人社部等部委參與。各相關部委的分工是:國資委負責國企的功能定位與分類改革,發(fā)改委負責制定混合所有制改革辦法,財政部負責資本經(jīng)營預算等資本管理體制改革,人社部主要負責薪酬改革方案發(fā)布后的細則確定。

這種做法是符合目前央企實際的,國資委管理的央企不是全部央企,央企有企業(yè)國企、金融國企、文化國企等,除企業(yè)央企外,后幾類都不在國資委監(jiān)管范圍內(nèi)。因此由國資委來統(tǒng)籌全社會的國企改革是不可能的,只有國務院才有此權威和協(xié)調(diào)能力。

2014年12月17日,有媒體報道稱:國資委擬將央企分成商業(yè)和公益兩類。

商業(yè)類央企是指以經(jīng)濟效益為導向,以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標的企業(yè)。商業(yè)類具體被分為商業(yè)一類和商業(yè)二類。商業(yè)一類企業(yè)主要指處于充分競爭行業(yè)和領域的企業(yè),也就是之前所說的商業(yè)競爭類央企;商業(yè)二類企業(yè)主要指主業(yè)關系到國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域,或處于自然壟斷行業(yè)、經(jīng)營專營業(yè)務、承擔重大專項任務的企業(yè)。

公益類央企的最新定義是以社會效益為導向,以保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務為主要目標的企業(yè),產(chǎn)品或服務價格必要時可以由政府制定,發(fā)生政策性虧損時政府給予補貼。

央企分類的目的是為了因地制宜地進行針對性改革,需要進一步明確的是:第一,112戶企業(yè)如何對號入座?第二,不同類別的央企具體改革方案是什么?央企分類目前還只是一個框架,金融央企和文化央企尚未明確是否納入分類管理范圍。

縱觀2014年的國資管理體制改革進程,改革還處于方案研討中,只聽樓梯響,未見人下來。出臺的措施只有國資委推出的6家企業(yè)試點和人社部關于央企負責人薪酬改革方案,這些單項推進的改革措施成效還有待于實踐的檢驗。看來總體改革方案得寄望于2015年了。

國企改革難點

經(jīng)過多年的改革和發(fā)展,我們看到,現(xiàn)在的央企和地方國企已是公有制經(jīng)濟的精華所在,多數(shù)是各行業(yè)和地方經(jīng)濟的龍頭或重量級企業(yè),企業(yè)改革不僅涉及到企業(yè)內(nèi)部利益的調(diào)整和變化,更重要的是會對社會、行業(yè)和地方發(fā)展格局產(chǎn)生重大影響,因此一定要慎重和周全。建立符合市場經(jīng)濟的現(xiàn)代企業(yè)制度是國企改革的方向,問題是改到什么程度才算市場化?這臨門一腳也是國企的命門所在。在此,筆者認為以下幾個問題是關鍵問題,也是改革中的難點:

難點之一:現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管模式是否需要改革?

2003年3月,根據(jù)黨的十六大的決定成立國資委,初衷是解決出資人缺位問題,即解決多政府部門齊抓共管國有企業(yè)、“九龍治水”的混亂局面。出資人權利交由國資委統(tǒng)一行使,負責旗下189家央企的產(chǎn)權、用人、考核等多項事務。

這種監(jiān)管模式至今運行了12年,從實際效果看,政企分開問題并沒有得到根本解決。雖然一些企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,建立了監(jiān)事會、董事會,國資委還選派了外部董事進入董事會,但在一股獨大的情況下,國資委作為出資人出現(xiàn)了權力擴張的情況,以知情權和重大決策需要的名義,對央企管得過多、過細,眾多央企的業(yè)務、財務、戰(zhàn)略、投資、資產(chǎn)評估轉(zhuǎn)讓、年度計劃、預算、人事、薪酬、考核定級、黨政工團等事項,形成了年、季、月的匯報制度和考核。各央企每年要耗費相當一部分精力、時間,來組織人員填寫國資委所要的各種報表和應付檢查考核。這些要求嚴重影響了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動,并在某種意義上鼓勵和推動了央企總部的行政化和官僚主義。

一些央企的董事會為保證決策獨立性和公正性,增設了一些外部董事,其人員來源是其他退休央企高管和大專院校學者。從實際效果看,外部董事由于時間、精力不夠和兼職的原因,并不能及時和準確了解企業(yè)經(jīng)營情況,對行業(yè)和客戶缺乏直接感受,基本上是聽匯報決策,決策質(zhì)量不高,或者決策主要以尊重企業(yè)內(nèi)部董事的意見為主。而企業(yè)內(nèi)部董事多是由班子成員兼任,所以企業(yè)決策權還是集中在總裁辦公會。為提高決策效率,有的企業(yè)董事會和總裁辦公會實行兩會合一。這樣的董事會演變成企業(yè)的高級咨詢機構,并不能承擔企業(yè)決策的重任,而且多了一個管理層次。企業(yè)重大事項如資產(chǎn)重組、班子成員調(diào)整變動、重大投資仍要報國資委決策,國資委仍是實質(zhì)上的董事會。

國資委是一個產(chǎn)權管理機構,出資人身份賦予其的任務是完成國資保值增值任務,由此衍生出對央企行使重大事務決策權,所以國資委首先要了解央企的人財物、供產(chǎn)銷的全面情況,而且是長期系統(tǒng)的了解。但國資委管理的央企眾多,分布在幾十個行業(yè)和數(shù)以百計的產(chǎn)品細分市場,國資委是難以對行業(yè)發(fā)展和業(yè)務經(jīng)營發(fā)表指導意見的,而資產(chǎn)管理、人事管理如果不和業(yè)務管理結合,注定是管得越多、效果越差,出現(xiàn)嚴重背離市場化的趨勢。

如2006年國資委提出《關于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導意見》,督促央企之間強強聯(lián)手,打造各行各業(yè)的超級航母,國資委要求央企“三年之內(nèi)要做到行業(yè)前三名,否則國資委給你們找婆家”。這種要求就是把公共政策目標替代出資人身份,用行政命令的方式去搞活搞強企業(yè),在部分重組企業(yè)中造成了嚴重后果,一些企業(yè)重組后不僅沒能實現(xiàn)1+1大于2的效果,相反重組企業(yè)之間矛盾重重,發(fā)展思路迥異,貌合神不合,甚至出現(xiàn)持續(xù)巨虧的情況。

所謂政企分開,不能以資產(chǎn)和人事權統(tǒng)一到一個政府部門為標準。政府在不具有行業(yè)和業(yè)務管理能力的情況下,應改變思路,實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變:資產(chǎn)管理改變?yōu)橘Y本管理;派遣用人改變?yōu)槠髽I(yè)用人。政府的國資管理部門只管資本形態(tài)的國有資產(chǎn)保值增值,盡量采取在資本市場上用腳投票的方式。央企的董事會、監(jiān)事會成員的產(chǎn)生應在市場公開選聘,企業(yè)高管選聘應由董事會負責?！皡R金”模式也許是一個出路。

難點之二:一股獨大的問題如何解決?

從目前公開報道的內(nèi)容看,混合所有制似乎針對那些尚未引進外部投資者的國企或壟斷國企。但問題不在于引進了多少外部投資者或股東,對企業(yè)經(jīng)營有實質(zhì)影響的是絕對或相對控股權,如果控股權仍在國資委或其他類似部門的手中,那么一股獨大的痼疾仍然存在,國企的市場化轉(zhuǎn)型難以實質(zhì)推進。

混合所有制的改革對那些整體上市或擁有多個上市公司的央企來說,已經(jīng)是過去時了。它們在意的其實是如何解決一股獨大問題。一股獨大問題的核心就是國資管理模式必須改革,社會能夠理解在有些情況下一股獨大是政府為了保持對某些行業(yè)和產(chǎn)品的主導權,但這不能成為政府行政管理進入央企的自由通道,國資委從管理資產(chǎn)到管理資本、產(chǎn)權管理和人事管理脫鉤是有可能解決這一問題的。

難點之三:央企負責人的定性是什么?

央企負責人頻發(fā)重大腐敗案件,使得政府和社會都十分關注和痛恨;某些壟斷行業(yè)員工的高收入也使民眾發(fā)出強烈質(zhì)疑,特別是在現(xiàn)行國資管理體制下,政府可以直接派出人員去當央企負責人,這些人進政府是高官,入企業(yè)是高管、拿高薪,因此一種意見認為,對這部分人員應視作公務員管理?？傮w來講,對央企負責人應該限薪,其工資水平和職工收入的差距不能太大,要兼顧社會公平。

同時我們也應看到,這種做法是反腐倡廉大環(huán)境下的產(chǎn)物,帶有過渡性質(zhì)。按照市場經(jīng)濟和《公司法》的要求,只要機構性質(zhì)為企業(yè),那么對企業(yè)負責人就要對其勞動支付合理報酬,至于報酬高低,一看企業(yè)實現(xiàn)的經(jīng)濟效益水平,二看行業(yè)薪酬水準。所以也應考慮到調(diào)動央企負責人積極性的問題。另外,央企負責人的收入水平有天花板效應,如果限薪,其內(nèi)部員工的薪酬水平也難以提高,造成多米諾骨牌效應,這恐怕是國資保值增值所不樂見的。

難點之四:國企活力的來源是什么?

在上述的各項改革思路中,或在政府內(nèi)部的事權分配上做文章,或在政府和企業(yè)的關系上考慮如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度,鮮少有人從員工角度考慮:他們需要什么樣的改革?筆者認為,所有的改革措施都應圍繞調(diào)動員工的積極性來設計和實現(xiàn),這才是國企活力的源泉。

如果說混合所有制是國企改革的一個方向,那也應該打開面向國企員工的那扇窗口,有條件的國企應該鼓勵員工參股,真正把企業(yè)發(fā)展和個人利益捆綁起來,這才是國有資產(chǎn)保值增值的堅實基礎和可靠保證。